1. Introducción: Evolución concepto AOD
Al comienzo del nuevo milenio, los líderes mundiales establecieron una nueva agenda para luchar contra la pobreza. El fenómeno de la fatiga del donante –descenso sostenido durante los años 90 de la Ayuda Oficial al Desarrollo, reflejando el “cansancio” por gestionar grandes cantidades de ayuda sin apreciar cambios globales ni decrecimiento apreciable de la pobreza mundial – se encontraba, a principios de siglo, en plena actualidad. Este fenómeno puso de manifiesto la existencia de serias dudas sobre la eficacia real de la ayuda en conseguir los resultados que la justifican.
En este contexto, y bajo estos interrogantes, se celebra en septiembre de 2000 la Cumbre del Milenio. Estos objetivos tuvieron la capacidad suficiente para alentar un nuevo compromiso a favor de la erradicación de la pobreza traducido en el Consenso de Monterrey en 2002 en la financiación para el desarrollo.
Este nuevo acuerdo sobre los ODM fue acompañado de una propuesta sobre cómo luchar contra la pobreza en línea con el Informe de Desarrollo Mundial 2001 del BM y del paradigma multidimensional del desarrollo humano.
Al mismo tiempo, los donantes comenzaron a reflexionar sobre sus propias prácticas a la hora de distribuir la ayuda. Si bien fue concebido durante la era Wolfensohn-Stiglitz (en forma de propuesta para un Marco Integral de Desarrollo en 1998), el BM estableció la iniciativa “Armonización de la Ayuda” que culminó en el Foro de Alto Nivel de Roma (2003), seguida por la reunión de Marrakech sobre Gestión Basada en Resultados en 2004, y que condujo a la celebración del Foro de Alto Nivel de París sobre eficacia de la ayuda, promovida por el CAD, en 2005. Fue en París donde, bajo el fuerte liderazgo del CAD-OCDE, el BM y la UE, se conformó una nueva agenda de trabajo centrada en buscar la máxima eficacia de la AOD. Este conjunto de proposiciones, principios, metas, indicadores, programas de trabajo, se conoce en la actualidad comúnmente como la “Nueva Agenda de la Eficacia de la Ayuda”. Este concepto se ha revelado como el primer compromiso mundial para cambiar como se gestiona la ayuda y no sólo qué hacer y cuanto es distribuido.
2. La Agenda de Eficacia de la Ayuda al Desarrollo
Cuando hablamos de eficacia de la ayuda hablamos tanto de cantidad como de calidad. Para entender este concepto en su totalidad, tenemos que remitirnos a la adopción, en el año 2000 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Entonces, por primera vez en la historia, 189 países se pusieron de acuerdo en definir prioridades en materia de desarrollo. Dos años después, con el fin de establecer mecanismos prácticos que permitieran el cumplimiento de esos objetivos, se celebró la Conferencia de Monterrey en la que los países desarrollados se comprometieron a destinar el 0,7% del su Renta Nacional Bruta para el desarrollo en 2015.
El diagnóstico sobre la ineficacia de la ayuda en el que se basa la construcción de la nueva doctrina sobre la eficacia, gira alrededor de los problemas de comportamiento de los gobiernos de los países donantes y de los de los socios. En general, los elementos identificados como causantes de la ineficacia están relacionados con las dificultades de apropiación y liderazgo de los gobiernos de los países socios sobre sus políticas de desarrollo –escasamente coherentes y sólidas-.
Éstos, debido a la búsqueda de visibilidad individual y a las presiones por controlar los recursos que destinan, favorecen tradicionalmente una ayuda dispersa, articulada en proyectos aislados, poco o nada coordinada con otros donantes, imponiendo contenidos de políticas, programas y proyectos.
Como resultado, las capacidades de los países donantes para disponer de planes nacionales coherentes, generados y liderados por ellos mismos, se han visto seriamente minadas. Gran parte de los esfuerzos de los gobiernos de países receptores se ha dedicado, en este contexto, a atender a una multitud de donantes, con agendas y prioridades diferentes, procedimientos particulares, con misiones descoordinadas de definición de proyectos y de seguimiento. En definitiva, sin posibilidad real de realizar una acción de planificación de calidad, ejerciendo un liderazgo único y necesario.
De esta manera, la hipótesis subyacente bajo la que se construyó la AOD (“los países receptores tienen problemas internos que pueden ser resueltos por los donantes con ayuda y buenos consejos”) fue cuestionada en París. La Agenda de la Eficacia de la Ayuda (EA) introduce nuevas variables, conformando una nueva hipótesis sobre la que se basa la ayuda y sobre la que se construye el conjunto de la agenda – “los países socios tienen problemas internos, que los donantes pueden contribuir a resolver con ayuda y buenos consejos, sólo si esto se lleva bajo el liderazgo del socio, con los donantes alineados con sus prioridades, de forma armonizada, buscando los mismos resultados de desarrollo y rindiendo cuentas mutuamente”.
3. Declaración de París
Los países donantes e instituciones se comprometieron a aumentar la eficacia de la ayuda y reafirman su compromiso de acelerar el progreso en su aplicación, especialmente en las áreas siguientes:
a. Reforzar las estrategias de desarrollo nacional de los países socios y sus marcos operativos (por ej.: planificación, presupuesto y marcos de evaluación del desempeño).
b. Aumentar la alineación de la ayuda al desarrollo con las prioridades, sistemas y procedimientos de los países socios, ayudando a incrementar sus capacidades.
c. Intensificar la mutua responsabilidad de donantes y países socios hacia sus ciudadanos y parlamentos, en cuanto a sus políticas, estrategias y desempeño en materia de desarrollo.
d. Eliminar la duplicación de esfuerzos y racionalizar las actividades de donantes, para alcanzar el máximo rendimiento posible.
e. Reformar y simplificar políticas y procedimientos de los donantes para favorecer un comportamiento de colaboración y la alineación progresiva con las prioridades, sistemas y procedimientos de los países socios.
f. Definir medidas y estándares de desempeño y responsabilidad para los sistemas de los países socios en gestión de finanzas públicas, aprovisionamiento, salvaguardias fiduciarias y evaluación medioambiental, aplicándolos de manera rápida y extensa, de acuerdo con las buenas prácticas ampliamente aceptadas.
Los Principios Básicos para una Ayuda Eficaz establecidos en París fueron:
I. Apropiación: Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo.
Compromiso de los países socios:
-Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos.
-Traducir estas estrategias de desarrollo nacional en programas operativos, priorizados y orientados a los resultados tal como están expuestos en los marcos de gastos a medio plazo y los presupuestos anuales (Indicador 1).
-Dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos, así como los otros recursos del desarrollo, en diálogo con los donantes y fomentando la participación de la sociedad civil y del sector privado.
Compromiso de los países donantes:
- Respetar el liderazgo de los países socios y ayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo.
- Alineación: Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios.
Compromiso de los donantes:
-Basar su apoyo global - estrategias nacionales, diálogos de política y programas de cooperación para el desarrollo - en las estrategias de desarrollo nacional de los socios y revisiones periódicas del progreso constatado en la puesta en práctica de estas estrategias (Indicador 3).
-Diseñar las condiciones, cuando sea posible, para la estrategia de desarrollo nacional de un país socio o para su revisión anual de progreso constatado en la puesta en práctica de esta estrategia. Se incluirían otras condiciones únicamente si existe una sólida justificación para ello y se deberían efectuar de manera transparente y consultando estrechamente con otros donantes e interesados.
-Vincular el financiamiento con un marco único de condiciones y/o una serie de indicadores derivados de la estrategia nacional de desarrollo. Esto no significa que todos los donantes tengan condiciones idénticas, sino que cada condición de los donantes debería proceder de un marco coordinado común destinado a alcanzar resultados duraderos.
El hecho de utilizar las propias instituciones y los sistemas nacionales, donde haya bastante garantía de que se utilizará la ayuda en los objetivos aprobados, aumenta la eficacia de la ayuda reforzando la capacidad sostenible del país socio para desarrollar, aplicar y responder de sus políticas ante sus ciudadanos y su parlamento. Los sistemas y procedimientos nacionales incluyen por lo general pero no únicamente disposiciones y procedimientos nacionales para gestión de finanzas pública, contabilidad, auditorías, aprovisionamiento, marcos de resultados y supervisión.
Los análisis de diagnósticos son una fuente importante y creciente de información para gobiernos y donantes sobre el estado de los sistemas nacionales en los países socios. Países socios y donantes tienen un interés compartido en ser capaces de supervisar en el tiempo el progreso del mejoramiento de los sistemas nacionales. Están asistidos por marcos de evaluación del desempeño, y un abanico combinado de medidas para reformar, que avanzan a partir de la información propuesta por los análisis de diagnóstico y el trabajo analítico relacionado.
II.1. Los donantes utilizan los sistemas reforzados de los países
Los países socios y donantes se comprometen conjuntamente a:
- Trabajar conjuntamente para establecer marcos comúnmente convenidos que aporten evaluaciones fiables del desempeño, transparencia y responsabilidad de los sistemas nacionales (Indicador 2)
- Integrar análisis de diagnóstico y marcos de evaluación del desempeño dentro de las estrategias lideradas por los países para el desarrollo de capacidad
Los países socios se comprometen a:
- Ejecutar análisis de diagnóstico que aporten evaluaciones fiables de los sistemas y procedimientos del país.
-Sobre la base de cada uno de los análisis de diagnóstico, emprender las reformas necesarias para asegurar que los sistemas, instituciones y procedimientos nacionales para gestión de la ayuda y otros recursos de desarrollo son efectivos, responsables y transparentes.
-Emprender reformas como la reforma de la gestión pública, que podrían ser necesarias para lanzar y alimentar procesos de desarrollo de la capacidad sostenibles.
Los donantes se comprometen a:
-Utilizar los sistemas y procedimientos nacionales de la manera más extensa posible. Cuando no sea viable el uso de sistemas nacionales, establecer salvaguardias y medidas adicionales con vistas a reforzar en vez de socavar los sistemas y procedimientos de los países (Indicador 5).
-Evitar, de la manera más amplia posible, la creación de estructuras que se encarguen de la administración cotidiana y de la puesta en práctica de los proyectos y programas financiados por la ayuda (Indicador 6).
-Adoptar marcos de evaluación del desempeño armonizados para los sistemas nacionales, con el objetivo de evitar que se presenten países socios con un número excesivo de objetivos potencialmente conflictivos.
II.2. Los países socios refuerzan su capacidad de desarrollo con el apoyo de donantes
La capacidad para planificar, administrar, implementar y justificar los resultados de las políticas y programas son puntos críticos para alcanzar los objetivos de desarrollo partiendo de análisis y diálogo y pasando por implementación, supervisión y evaluación. El desarrollo de capacidad es la responsabilidad de los países socios, desempeñando los donantes un papel de respaldo. Necesita no únicamente basarse en análisis técnicos sólidos, sino también abarcar el entorno social, político y económico más amplio, incluyendo la necesidad de reforzar los recursos humanos.
II.3. Reforzar la capacidad de gestión de finanzas públicas
II. 4. Reforzar los sistemas nacionales de aprovisionamiento
II.5. Ayuda desligada: obtener más valor para el dinero
Desligar la ayuda aumenta generalmente la eficacia de la misma reduciendo los costes de transacción para los países socios y mejorando la apropiación y la alineación de los países.
- Armonización: Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces
III.1. Los donantes implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos
III.2. Complementariedad: una división del trabajo más eficaz
La fragmentación excesiva de la ayuda a escala global, nacional o sectorial disminuye la eficacia de la ayuda. Un enfoque pragmático de la división del trabajo y de la distribución de la carga aumenta la complementariedad reduciendo los costes de transacción.
III.3. Incentivos para conductas orientadas a cooperación
Los donantes y países socios se comprometen conjuntamente a:
Reformar los procedimientos y reforzar los incentivos -incluyendo incentivos para contratación, valoración y adiestramiento, para que directivos y personal trabajen apuntando a armonización, alineación y resultados.
III.4. Suministrar una ayuda eficaz a los estados frágiles
La visión a largo plazo del compromiso internacional hacia estados frágiles es conseguir estados y otras instituciones que sean legítimos, eficaces y resistentes. Si los principios directores de la eficacia de la ayuda se aplican igualmente a los estados frágiles, necesitan ser adaptados a entornos en los que apropiación y capacidad son débiles, y a necesidades inmediatas de suministro de servicios básicos.
III.5. Promover un enfoque armonizado de las evaluaciones medioambientales
Los donantes han realizado considerables progresos en la armonización en torno a evaluación de impacto ambiental (EIA), incluyendo soluciones de salud y sociales relevantes en concepto de proyectos. Este progreso necesita ser profundizado, inclusive con el propósito de tratar de los impactos relacionados con cuestiones de importancia global como desertización, cambio del clima y pérdida de la biodiversidad.
- Gestión orientada a resultados: Administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a resultados
La gestión orientada a los resultados significa gestión e implementación de la ayuda con vistas a los resultados deseados y utilizando la información para mejorar las tomas de decisión.
Los países socios y los donantes se comprometen conjuntamente a:
- Trabajar juntos en enfoques participativos para reforzar las capacidades de los países a desarrollar una gestión basada en los resultados y la necesidad de la misma
- Mutua responsabilidad: Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo
Una de las mayores prioridades para países socios y donantes es ampliar la responsabilidad y la transparencia en la utilización de los recursos del desarrollo. También es una manera de reforzar el apoyo público a las políticas nacionales y la ayuda al desarrollo.
4. Grupo Asesor sobre Sociedad Civil y la Eficacia de la Ayuda
El Grupo Asesor fue creado en enero de 2007 en respuesta al interés creciente por parte de las OSC de entablar un diálogo con los donantes y los gobiernos de los países en desarrollo sobre las cuestiones de la eficacia de la ayuda. Establecido con la finalidad de asesorar al Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la Ayuda, el Grupo Asesor reunió a donantes, representantes de gobiernos de países en desarrollo y OSC de países desarrollados y en desarrollo. El objetivo era aprovechar la oportunidad del próximo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda que se celebrará en Accra en septiembre de 2008 para promover la participación de la sociedad civil en el debate y establecimiento de un consenso sobre la eficacia de la ayuda internacional. El papel del Grupo Asesor no consistía en intervenir en nombre de las OSC, que tienen su propia posición, sino asegurar que tengan un lugar en la mesa de consultas.
En la Declaración de París, las OSC son justamente designadas como posibles participantes en el establecimiento de las prioridades y el seguimiento de los programas de desarrollo. No obstante, la Declaración no reconoce las OSC como actores del desarrollo por derecho propio, con sus propias prioridades, programas y modalidades de cooperación. Así pues, la Declaración de París no tiene en cuenta la gran diversidad de los actores sociales en una sociedad democrática y no reconoce la gama completa de los papeles que desempeñan las OSC como actores del desarrollo y agentes de cambio.
Al referirse a sus puntos fuertes como socios del desarrollo, cabe señalar que las OSC de los países desarrollados son también una importante fuente complementaria de financiamiento de la ayuda. Según las estimaciones realizadas por la Secretaría del CAD2 OCDE, las OSC destinaron entre 20.000 y 25.000 millones de U$ de sus propios recursos a socios en los países en desarrollo en 2006, en comparación con la contribución de fondos públicos, que se situó en torno a los 104.000 millones de U$. Asimismo, las OSC actuaron como intermediarios para cerca del 10% de las contribuciones de fondos públicos. En lo que al destino de fondos se refiere, las OSC del Norte y del Sur son también importantes beneficiarios de la ayuda. Se puede concluir que la eficacia de la ayuda no concierne solamente a los donantes y los gobiernos, sino también a las OSC.
La primera recomendación que el grupo asesor hizo para el Foro de Alto Nivel de Accra es simplemente reconocer estos dos hechos fundamentales y dar participación activa a las OSC en el diálogo sobre la eficacia de la ayuda. Por otro lado también recomendaron que se habilitara de forma regular y sistemática un espacio que permita a la sociedad civil hacer oír su voz en todas las etapas del proceso de desarrollo, desde la elaboración de políticas y programas, hasta la implementación de los programas y la responsabilización de los resultados. Al mismo tiempo, todas las partes deberían tomar medidas para optimizar el valor de las contribuciones de las OSC a dicho diálogo. Entre esas medidas se deberían incluir los esfuerzos de la propia sociedad civil para organizarse de la forma más eficaz y representativa posible, y el apoyo a la sociedad civil y al gobierno para fortalecer su capacidad de participar en un diálogo de políticas constructivo.
El segundo grupo de recomendaciones tiene que ver con la interpretación de los principios de eficacia de la ayuda de la Declaración de París. Consideraron que la
Declaración no centra su atención en los principios propiamente dichos, sino que hace hincapié en su aplicación con vistas a mejorar las relaciones específicas entre los donantes y los gobiernos centrales. Recomendaron volver a una interpretación y aplicación básicas de estos principios de tal modo que se ponga de relieve su pertinencia para las OSC.
De manera más concreta, sugirieron que la interpretación del concepto de apropiación sea ampliada a fin de reflejar la profundidad y amplitud de la apropiación que se necesita para la sostenibilidad, esto es, hacer hincapié en la apropiación no sólo por parte de los organismos gubernamentales centrales, sino también por parte de los parlamentos, gobiernos locales, comunidades y OSC. La apropiación interpretada de este modo tiene también un ámbito de aplicación que va mucho más allá de la concepción de estrategias nacionales de desarrollo. Debería aplicarse a todos los aspectos de la elaboración e implementación de programas. Cuando se aplica a los programas gubernamentales, debería entenderse como apropiación democrática de dichos programas. De igual modo, se debería interpretar la noción de “alineación” en un sentido más amplio e incluir la alineación de todos los actores externos del desarrollo con las prioridades y estrategias de los actores locales, y la utilización de todas las estructuras institucionales del país, incluidas las OSC de países en desarrollo.
Con relación a los principios de coordinación y armonización, las OSC temían que la aplicación excesivamente rígida de esos principios a las OSC pudieran poner freno a la iniciativa, dificultar la innovación o desviar las energías de otros objetivos. Por consiguiente, recomendaron una aplicación equilibrada de esos principios, que entrañaría ciertamente el fomento de enfoques más cooperativos, globales e inclusivos, pero respetando al mismo tiempo la necesidad de la diversidad, el reparto del trabajo y la innovación. Un enfoque equilibrado de coordinación y armonización de este tipo debería incluir los siguientes elementos:
• Reconocimiento por parte de todos los actores de los papeles complementarios desempeñados por los gobiernos y las OSC, y sus consiguientes implicaciones para la coordinación y armonización de los esfuerzos.
• Mayores esfuerzos por parte de los gobiernos y donantes para apoyar la participación de las OSC en programas dirigidos por los gobiernos (como actores independientes o mediante contratos, cuando proceda), y mayores esfuerzos por parte de las OSC para participar en dichos programas.
• Mayores esfuerzos por parte de las OSC para coordinar y armonizar sus actividades con las de otras OSC y las de los gobiernos.
• Reconocimiento de que el fortalecimiento de la sociedad civil es, en sí mismo, un objetivo que conviene perseguir de manera más exhaustiva.
• Reconocimiento del papel importante que siguen desempeñando las fórmulas de financiamiento adaptadas para aprovechar la energía e ideas innovadoras de los ciudadanos y OSC como agentes de cambio y desarrollo.
Los principios de la gestión orientada a los resultados y la responsabilidad tienen buena acogida entre las OSC como normas que sirvan de base para evaluar su propio rendimiento. Asimismo, las OSC desempeñan un papel importante abogando por que los donantes y los gobiernos muestren una mayor responsabilidad con respecto a los resultados de desarrollo. Las OSC que participaron en las consultas del Grupo Asesor manifestaron su deseo de asegurar que esos principios sean utilizados para medir los cambios útiles y promover la responsabilidad para con los beneficiarios destinatarios de la ayuda. Para ello es necesario alejarse de las prácticas actuales que hacen hincapié en los indicadores cuantitativos y la rendición de cuentas “hacia arriba” ante los donantes. Recomendaron que las partes involucradas adoptaran un enfoque más cualitativo y participativo con respecto a los resultados, en el que tengan más cabida los indicadores del cambio social (por ej.: mejoras relativas a la igualdad de género, los derechos humanos o las prácticas democráticas) y los mecanismos de rendición de cuentas para con los beneficiarios destinatarios de la ayuda y programas de desarrollo. Alentamos a los socios de desarrollo a adoptar las normas de apertura, transparencia y acceso a la información más rigurosas, incluida información desagregada por género.
Si salimos del entorno de la Declaración de París, el grupo asesor examinó el tipo de medidas que se deberían adoptar para asegurar que las OSC fueran lo más eficaces posibles en su papel de actores de desarrollo y de la ayuda. Para ello, Recomendaron que las partes involucradas promovieran la eficacia de las OSC como una responsabilidad compartida. Que las partes evaluaran el entorno habilitador para la sociedad civil en distintos países, incluido el contexto reglamentario y legislativo, la apertura del gobierno y los donantes a establecer un diálogo con las OSC, la transparencia y responsabilidad con relación al intercambio de información, así como los mecanismos colectivos de la propia comunidad de OSC para la autovigilancia, responsabilización y colaboración, y que se establezcan programas para crear un entorno más propicio para el funcionamiento de las OSC. La eficacia de las OSC depende, finalmente, de la calidad de la cooperación entre OSC en redes, alianzas, organizaciones coordinadoras o iniciativas puntuales de cooperación en las que las OSC colaboran para lograr sus objetivos con mayor facilidad. Recomendaron que se apoyen los esfuerzos de las OSC para coordinar mejor sus esfuerzos y que las OSC del Norte y del Sur trabajen juntas para definir sus respectivas áreas en las que poseen una ventaja comparativa para que las OSC del Sur prosperen y fortalezcan su lugar en la sociedad con el tiempo.
En junio de 2008, las OSC pusieron en marcha una iniciativa mundial de diálogo y concertación dirigida por ellos, que se propuso establecer principios y directrices para la eficacia de las OSC en términos de desarrollo. Este proceso, en el que participarán todos los grupos de interesados, ampliará y profundizará el trabajo iniciado por el Grupo Asesor durante los últimos 18 meses.
En base a estas consideraciones, el grupo asesor recomendó lo siguiente:
• Que se establezcan procesos continuos con las distintas partes interesadas a nivel nacional en la medida de lo posible a fin de adoptar medidas colectivas en áreas prioritarias, según convenga dependiendo de los contextos de los distintos países.
• Que las partes interesadas se esfuercen para poner a prueba buenas prácticas con relación a las recomendaciones presentadas en este informe, y que hagan un seguimiento de esas prácticas a fin de contribuir al aprendizaje y diálogo continuos.
• A nivel internacional, invitaron a los Ministros reunidos en Accra a refrendar y apoyar el proceso dirigido por las OSC antes mencionado. Sugerimos que dicho proceso sea formalmente reconocido en la Agenda de Acción de Accra y que los donantes y gobiernos de los países en desarrollo colaboren con las OSC con relación a esta iniciativa.
• Por último, recomendaron que las OSC y su eficacia formen parte integral de cualquier proceso y acuerdos sobre el desarrollo y la ayuda, después de Accra.
5. Tercer foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en Accra (Ghana)
En el Foro de Alto Nivel de Accra celebrado en septiembre de 2008 se acordó la Agenda de Acción para Accra (AAA), que tuvo como objetivo principal, el seguimiento de los avances en el logro de las metas e indicadores establecidos en París en 2005, la evaluación de la aplicación de la Declaración, y el establecimiento de un calendario de acción hasta el siguiente Foro de Alto Nivel previsto para 2011.
Pero, sobre todo, en Accra, el cambio más sustancial se refiere a la propia interpretación de la naturaleza del problema de la ineficacia, y la ampliación y “complejización” de la interpretación del significado de este fenómeno. Este hecho permite abrir el debate y los caminos futuros a un abanico mucho más amplio de actores, con una mucho mayor significación política y social (y no únicamente técnica), que pone en un plano mucho más centrado a la ciudadanía, la sociedad civil y las organizaciones que la articulan, y los vectores de cambio para contribuir a resultados de desarrollo.
La Declaración de París omitía en gran medida el rol de dos elementos centrales en la gobernabilidad y en el propio sistema de la ayuda: el papel de las instituciones de gobierno democrático además del poder ejecutivo en los países receptores, y el de la sociedad civil y sus formas de organización.
El proceso de preparación, también liderado desde el Working Party on Aid Effectiveness and Donor Practices (WP-EFF) del CAD, contó a diferencia del de París, con un trabajo mucho más abierto e inclusivo a otros actores.
Respecto a la integración de la sociedad civil, en el seno del WP-EFF se conformó en enero de 2007 un Grupo Asesor sobre Sociedad Civil y Eficacia de la Ayuda articulando las organizaciones de la misma, para asegurar la incidencia y la influencia de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en el proceso (teniendo como punto culminante el Foro Internacional celebrado en Ottawa en febrero de 2008 sobre OSC y Eficacia de la Ayuda).
Este hecho podría marcar, realmente, una gran transformación de las relaciones de la ayuda. En este momento, es explícitamente reconocido que la agenda de eficacia de la ayuda es, intrínsecamente, una agenda política que incluye promover la naturaleza de las relaciones de la ayuda entre los donantes y los países receptores, hacia una asociación de desarrollo “real” entre socios reales en igualdad de condiciones, y como tal, debe ser visto como un proceso de aprendizaje mutuo a largo plazo. Esto abre el camino para preguntarse: ¿de quién son los resultados?, ¿de quién son las agendas?, ¿de quién son las prioridades?
Puede afirmarse que tanto en el proceso de discusiones como en el establecimiento de la agenda en las cuestiones de la Eficacia de la Ayuda se está haciendo un esfuerzo por ser más participativo e inclusivo. Los representantes en el CAD son conscientes del riesgo de mantener una agenda dirigida por los donantes, como sucedió en París. Existen debates sobre la naturaleza asimétrica del CAD para dicho proceso, pero cada vez hay un mayor espacio para los países socios y las OSC en las principales discusiones.
Del tercer foro de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda, emanó el Plan de Acción de Accra. Los países desarrollados y en desarrollo acordaron tomar medidas para reformar el modo en que se suministran y se gastan los fondos de la ayuda. Los países en desarrollo se comprometieron a tomar las riendas de su propio futuro, los donantes se propusieron mejorar la coordinación y ambas partes asumieron el compromiso de rendirse cuentas mutuamente y ante los ciudadanos de sus respectivos países.
El plan de acción de Accra es fruto de una alianza conformada por los asociados en la tarea del desarrollo: países donantes y en desarrollo, economías emergentes, organismos de las Naciones Unidas y entidades multilaterales, fondos internacionales y OSC.
Sus deliberaciones sobre la necesidad de incrementar la eficacia de la ayuda se basaron en las consultas mantenidas con más de 80 países en desarrollo, todos los donantes de la OCDE y un gran número de organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo. Los resultados de una encuesta realizada en 54 países en desarrollo constituyeron la base empírica para estas deliberaciones. Las evaluaciones del modo en que ocho países receptores y 11 naciones donantes están poniendo en práctica la Declaración de París unos tres años después de haberla suscripto también aportaron pruebas fundamentales para determinar qué se necesita modificar.
Entre los principales puntos acordados en el Plan de acción de Accra se incluyen:
• Previsibilidad: los donantes brindarán información acerca de la ayuda que prevén brindar a los países asociados con una anticipación de entre tres y cinco años.
• Sistemas nacionales: para suministrar ayuda, se emplearán, como primera opción, los sistemas ya existentes en los países asociados, y no los de los donantes.
• Condicionalidad: los donantes dejarán de establecer condiciones prescriptivas acerca del modo y el momento en que se gasta el dinero de la ayuda y fijarán condiciones basadas en los objetivos de desarrollo del propio país receptor.
• Desvinculación de la ayuda: los donantes reducirán las restricciones que impiden a los países en desarrollo comprar bienes y servicios a quienes ellos deseen y en donde consigan la mejor calidad por el menor precio.
6. Diferentes visiones sobre el rol de las OSC y Eficacia de la Ayuda
Si asumimos que la eficacia de la ayuda significa la obtención de resultados en términos de mejora en la vida de las personas orientada a la reducción de la pobreza –“resultados” – la reflexión sobre la naturaleza de los procesos sociales dirigidos a tales cambios, es clave para diseñar una agenda adecuada de cara a mejorar dichos resultados.
En este sentido, se pueden realizar interpretaciones totalmente diferentes de la agenda de la misma, y esto se puede comprobar en los debates que tienen lugar en el seno del CAD o en los debates de las OSC.
Por ejemplo, durante el último Foro de Desarrollo del CAD, el Dr. Yash Tandon presentó una visión alternativa por parte de las OSC del sur sobre la agenda de la Declaración de París, comparando la “Agenda de la Eficacia de la Ayuda” (que identifica como una agenda diseñada por y para los donantes, con el fin de perpetuar relaciones de dependencia) con una “Agenda de salida de la ayuda” (“Aid Exit”), defendida por el South Center (estrategia de ruptura de las relaciones de dependencia, a través de la desconexión del sistema de la ayuda). Ver cuadro 1.
Entre estas 2 posiciones extremas habría 2 visiones más de la agenda de Eficacia de la Ayuda dentro de la comunidad de donantes, los países socios y de las OSC:
I. Perspectiva gerencial: interpreta la agenda de la eficacia de la ayuda como un medio para incrementar el valor de la AOD de las acciones de desarrollo. Esta identifica la necesidad de cambios en los procedimientos con los que tanto los donantes como los receptores gestionan la ayuda. Hace hincapié en la necesidad de políticas sólidas (Planes de Desarrollo Nacionales en ciertas condiciones políticas aceptables), marcos de gastos a medio plazo, gestión de gasto público y transparencia financiera (PEFA), gestión orientada a resultados, sistemas de adquisición sólidos en los países socios, entre otros.
A cambio, los donantes apoyarán las políticas de los países armonizando sus procedimientos para disminuir los costos de las transacciones, proporcionarán ayuda a tiempo y de forma previsible sin hacer uso de unidades paralelas de implementación y ambos se rendirán cuentas de ello.
I. Interpretación transformadora de la relación de poder: ve en la agenda de eficacia de la ayuda un proceso real para equilibrar el poder en la cadena de la ayuda. La apropiación es vista como el primer principio a la hora de reconocer qué prioridades deben ser apoyadas, y los donantes deben alinearse con ellas. Los donantes tienen que coordinar sus acciones y actuar con una sola voz. Ambos deben gestionar los recursos dirigiendo sus decisiones hacia la reducción de la pobreza, y ambos se rinden cuentas de sus acciones y de sus comportamientos de manera equilibrada.
6.1. Visiones correspondientes del rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil
a) Una visión donde la Sociedad Civil no tiene un rol apreciable en la agenda – “Invisibilizadora”
Las OSC no tienen un rol importante, y por tanto no hay necesidad de incorporarlas en el proceso o en los contenidos de la agenda, frente a los grandes donantes y las instituciones multilaterales. Los Estados y sus cuerpos técnicos son los protagonistas.
Es también la visión adoptada por las organizaciones donantes más proclives a circunscribir el problema de la eficacia a la acción de los gobiernos. Es adoptada también por ONGs internacionales que podrían ser caracterizadas como de 1ª generación.
b) Una visión donde las ONGD pueden ser asimiladas a “donantes”, por lo que les afectan los problemas de ineficacia en la cadena de la ayuda, y por lo cual deben replantearse – a la luz de los principios de París- su modo de actuar para ser más eficaces. Planteamiento “gerencialista” de su rol
Las ONGs del Sur y del Norte tienen un rol principal de promotoras de inversión o prestadoras directas de servicios ante un estado ineficaz, incapaz o desmantelado. Las ONGDs del Sur afrontan los mismos problemas de eficacia que los estados, y las ONGD del Norte, los problemas de un donante genérico. Desde esta perspectiva, las ONGD deben dar un salto cualitativo en su eficacia, implantando una Gestión Basada en Resultados que les permita demostrar una eficacia atribuible a su acción.
Esta visión es adoptada por ONGs internacionales que gestionan un volumen importante de recursos públicos y privados, con una preocupación importante en mantener su legitimidad y poder mostrar resultados atribuibles y presentar balances económicos completamente cuadrados. Este colectivo se ha sumado al proceso de discusión sobre eficacia de la ayuda.
c) Una visión donde la sociedad civil tiene un papel central en la eficacia de la ayuda, pero más importante, en el cambio y el progreso social (también, en ausencia de relaciones de ayuda internacional)
Su papel es central en las diferentes escalas, tanto en el Norte como en el Sur. En el ámbito local del Sur como organizaciones facilitadoras de la participación de la ciudadanía, especialmente en la inclusión de los y las más excluidas.
Organizaciones comunitarias, asociaciones municipales, cooperativas y las organizaciones de apoyo de segundo nivel –ONGD-.
En el ámbito nacional, son actores esenciales del desarrollo, ejerciendo un rol básico para construir procesos democráticos, llevar a la toma de decisiones políticas las voces de los colectivos más excluidos, para ejercer presión política para el reclamo a los estados del cumplimiento efectivo de los Derechos y para facilitar los procesos de cambio. Su papel es básico para una “democracia real” (participación activa de todos los grupos de interés). Concepto de “apropiación democrática y local”.
En el ámbito internacional, la sociedad civil global tiene un rol básico para incorporar una dimensión políticamente transformadora de las relaciones internacionales entre donantes y socios, donde la reforma de la arquitectura de la ayuda (democratización de las IFIs y NNUU) y la agenda de la eficacia esté centrada en el cambio social y en la lucha contra la pobreza. Es éste un rol cuestionador, propositivo, de incidencia política, para construir una agenda de desarrollo inclusiva.
Defendida por un conjunto de donantes –alrededor del grupo Nordic y algunos países socios. Gran parte de las ONGD nacionales, internacionales y de las entidades coordinadoras a escala internacional se han alineado en esta postura durante 2007 y 2008, participando en la construcción de esta visión de la eficacia de la ayuda y con un papel muy activo en el HLF de Accra.
Incorpora la preocupación por la eficacia en la propia acción como organizaciones, pero es una eficacia mucho más centrada en los impactos a largo plazo que en los resultados a corto plazo, a través del acompañamiento de los procesos de desarrollo, más centrada en la inversión en capital social y organizativo. Sistemas de gestión tienen el mismo rigor, pero están orientados a contribuir a resultados de desarrollo desde una perspectiva de aprendizaje organizacional y social. Rol de mediación en conflictos, facilitador de transferencia del conocimiento para el desarrollo humano, catalizador de alianzas entre diferentes agentes públicos y privados, universidades, empresas...
d) Una visión más crítica y vinculada a la “desconexión”, que se corresponde con la propuesta de “escapar de la ayuda” del South Centre.
Es claramente opuesta al proceso de eficacia de la ayuda, pues lo interpreta como un proceso de autolegitimación ante la amenaza de descomposición del propio sistema de la ayuda ante su constatada ineficacia y el surgimiento de nuevos donantes –China, Venezuela, India,… - que no están dispuestos a integrar el “club selecto” de donantes en el seno del CAD.
¿Futuro? Diálogo entre todas las partes interesadas
La pregunta es: ¿Cuál debería ser el camino a seguir por las OSC, y las ONGD en particular, en la agenda de la EA?
La propuesta para una transformación de las relaciones de cooperación (o una cooperación transformadora) plantea que es necesario ampliar la agenda de la eficacia de la ayuda a una agenda de la eficacia del desarrollo.
Para este cambio es necesario profundizar en ciertos principios ya planteados en la Eficacia de la Ayuda, y una ampliación de las preguntas sobre qué significa eficacia, y qué eficacia importa.
Características de la Agenda de la Eficacia del Desarrollo:
• Apropiación democrática “de abajo a arriba” e inclusiva: las estrategias a largo plazo apropiadas por el país son apropiadas por la ciudadanía, y no son sólo “planes” del Gobierno. Para ello, es necesario un fuerte consenso político y la implicación de la sociedad civil y del sector privado en la planificación y la gestión de los planes de desarrollo nacionales o PRSP a nivel nacional.
“De abajo a arriba” participación desde la base, desde las comunidades, desde las personas. Supone una apropiación desde los espacios territoriales, en las municipalidades, considerando los espacios de interacción –gestión y planificación- desde lo local. Si no es así, la agenda de eficacia de la ayuda corre el riesgo de inducir un retroceso a una forma centralizada de planificación del desarrollo y ya se ha visto, que sin la participación de las mujeres y de los hombres, en las comunidades y a nivel local, el desarrollo simplemente no “tiene lugar”.
• Alineamiento con las demandas y las prioridades de las personas más excluidas: con las autoridades locales, entre ellos, entre el nivel local y el nivel sectorial y el Gobierno central…
• Gestión para Resultados de Desarrollo: tiene mucha más importancia que el simple uso de un marco de resultados o de un marco lógico. Reconocer la complejidad de los procesos de desarrollo y la necesidad de adaptar los enfoques de gestión de una forma flexible, es esencial. Es esencial reconocer que los resultados de desarrollo (en términos de resultados e impactos) son efectos producidos por un amplio número de factores, pero son resultado de una buena asociación de desarrollo a nivel local, territorial o de país entre los gobiernos (local o nacional), la sociedad civil, el sector privado, y la comunidad donante.
• Construcción de forma activa la confianza, la unión de esfuerzos y el alineamiento: los incentivos (y los sistemas de seguimiento de las actuaciones de los donantes, y de las ONGD) deberían intentar animar, incentivar y recompensar los valores, actitudes y capacidades que están relacionadas con “cómo” la ONGD lo construyen. Los sistemas de seguimiento individuales por donante o por organización, y los indicadores de sus actuaciones, deben ser reorientadas para medir el comportamiento organizativo e individual en lugar de atribuir indicadores de resultados y objetivos tradicionales.
• “La ayuda es solo una pequeña parte del problema o de la solución”: se necesita una visión más amplia. Debemos tener en cuenta que la eficacia del desarrollo significa que estamos avanzando en la solución de los problemas globales, que afectan tanto a los donantes como a los socios, y significa lograr mejoras en las vidas de la gente.
• Marco Global de Políticas coherentes con el Desarrollo: que contribuya activamente y que sea sinérgico para el mismo; esto exige una coherencia de políticas para el desarrollo en cada uno de los países.
• Marco Político a nivel multilateral: que contribuya activamente y que sea sinérgico con el desarrollo.
• Compromiso real del Sector Privado (marcos de RSC): para construir activamente condiciones de desarrollo, primero trabajando con estándares de trabajo internacionales y con estándares medioambientales.
• Ciudadanía activa, concienciada, informada y comprometida con el desarrollo.
• “Conocimiento para el Desarrollo”: lo cual significa fortalecer las capacidades de los think tanks de los países del sur, de los institutos y de las Universidades, e incentivar que el caudal de conocimiento se aplique, adapte y apropie para el desarrollo.
La eficacia del desarrollo supone avanzar en la solución de los problemas de las personas, independientemente de si es la AOD quien genera este avance o pudiera imputarse a otros factores.
Una agenda de la Eficacia del Desarrollo, debería basarse en resumen en una nueva hipótesis:
“Todos los países (tanto los tradicionalmente donantes de AOD como sus socios) tienen retos y problemas globales que afrontar, principalmente la pobreza y el desarrollo sostenible, los cuales sólo pueden solventarse de manera colectiva. La ayuda eficaz y de calidad es necesaria, combinada con un ambiente que favorezca el desarrollo basada en coherencia de políticas para el desarrollo a nivel nacional e internacional en los cuales los países pueden establecer estrategias de desarrollo de abajo a arriba, las cuales requieren de una ciudadanía informada y comprometida tanto en el Norte como en el Sur y suficiente experiencia en investigación aplicada para el desarrollo. Si se logra este proceso, y nosotros, de forma colectiva aprendemos/nos enteramos y somos responsables con esto, podemos esperar progresos inclusivos hacia un desarrollo humano sostenible generalizado, en las próximas décadas”.
BIBLIOGRAFÍA
-López‐Dóriga, Juan. Director General de planificación y evaluación de políticas de desarrollo. Secretaría de Estado de cooperación internacional. De la Agenda de Eficacia de la Ayuda a una Agenda Integrada e inclusiva de Eficacia en el Desarrollo: Las personas primero.
-Red Europea sobre Deuda y Desarrollo. Cambiando las tornas: ayuda y responsabilidad en el marco de París. Un informe desde la sociedad civil. Abril 2008.
- CAD OCDE. Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y programa de acción de Accra. 2005-2008.
- Grupo de trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda del CAD OCDE. Grupo Asesor sobre Sociedad Civil y Eficacia de la Ayuda. Síntesis de Conclusiones y Recomendaciones. Agosto 2008.
- Programa de Acción de Accra. Declaración final del 3º Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. Septiembre 2008.
-Manifiesto Eficacia de la Ayuda Oficial al Desarrollo y de las Organizaciones de la Sociedad Civil. Coordinadora de ONGDs España y AECID.
Bibliografía de interés:
- Intermón Oxfam. La realidad de la ayuda 2009. Una evaluación independiente de la ayuda y las políticas de desarrollo en tiempos de crisis.
- Juan Pablo Prado Lallande. Enero 2010. La condicionalidad de la ayuda y el enfoque de derechos humanos: propuestas prácticas para la Cooperación Española. Fundación Carolina.
- Plan Anual de Cooperación Internacional 2010. Aprobado por Consejo de Ministros de 12 de febrero de 2010
