POLÍTICAS PARA ALCANZAR UNA AGRICULTURA PARA EL DESARROLLO

Irene Pérez Bort y Daniel Viadé Andavert
Máster en Agricultura para el Desarrollo. Escola Superior d’Agricultura de Barcelona (UPC).
Noviembre 2009


Propósitos de las políticas agrarias

El reto de las políticas agrarias actuales es el de lograr aumentar la productividad y rentabilidad de las pequeñas explotaciones, incluyendo investigación agrícola, tecnologías de aumento de la productividad, servicios de extensión operativos, créditos a la producción, mejores sistemas de insumos y adoptando nuevas herramientas de trabajo para alcanzar sistemas agrícolas más sostenibles a nivel social, económico y medioambiental.

Las políticas en primer lugar deben mejorar la disponibilidad de activos de la población pobre que habita en las zonas rurales. En segundo lugar, conseguir que la agricultura de pequeños/as campesinos/as sea más productiva y sostenible, diversificar las fuentes de ingresos, orientar el mercado laboral y la economía rural no agrícola, facilitando la migración hacia otros sectores y tercero una economía rural dinámica.


1. Aumentar el acceso a los activos:

Los activos con que cuenta un hogar son factores determinantes de la capacidad de sus miembros para garantizar su medio de vida y dotarles de capacidad para competir tanto en mercados de economía agrícola como no agrícola, además de facilitarles el poder encontrar empleos en puestos calificados.

Los activos más importantes son:
- La tierra.
- El agua.
- La educación.
- La salud.

En las zonas rurales, los activos, a menudo se contrarrestan por el gran crecimiento de la población, la degradación ambiental, las expropiaciones y las asignaciones de bienes públicos regidos por intereses poco sociales.
Para mejorar su disponibilidad, se requiere de importantes inversiones públicas en riego, salud y educación, o bien, asegurar los derechos de la propiedad, mejorar la administración de las tierras y en algunas zonas, emprender políticas sociales de discriminación positiva a favor de las minorías étnicas y de las mujeres.


1.1 La Tierra

Se requieren redes de protección social y acceso a los créditos para minimizar las ventas forzadas de tierras por los agricultores en épocas de crisis. Las reformas agrarias deben incorporar a los pequeños agricultores en el mercado, reducir las desigualdades en la distribución de la tierra, aumentar la eficiencia y empoderar a la mujer reconociendo su igualdad de derecho a la tierra.
La redistribución de las grandes extensiones subutilizadas para el establecimiento de pequeños agricultores, debe realizarse con el apoyo de actuaciones gubernamentales para garantizar la competitividad de los beneficiarios, mediante formación, subsidios, etc.
En este aspecto son interesantes los ejemplos de Brasil y Sudáfrica, donde la reforma agraria se ha basado en la ley del mercado.


1.2 El Agua

Las políticas deben aumentar la inversión destinada a los sistemas de riego a gran y pequeña escala, a la captación de agua y su almacenamiento para aumentar la productividad de las tierras, que en presencia de agua se multiplica por dos. A su vez, el control del agua proporciona estabilidad de las cosechas y prepara a los pequeños agricultores frente a los riesgos del cambio climático.


1.3 La Educación

Las políticas deben orientarse a mejorar la calidad y el alcance de la educación. Para ello, son útiles acciones como la realización de programas de seguimiento escolar, el fomento de la continuidad de la escuela primaria hasta la formación profesional, la capacitación técnica y empresarial dirigida hacia la nueva agricultura y la diversificación de las enseñanzas hacia las nuevas economías rurales no agrícolas.
Para potenciar estas acciones se pueden usar estrategias de transferencia de efectivo condicionadas a la asistencia a la escuela o de aprovechamiento de conocimientos, como se ha llevado a cabo con éxito en México, Brasil y Bangladesh.
Todo esto es esencial para que los pequeños campesinos puedan aprovechar las oportunidades de la nueva agricultura, puedan acceder a empleos más cualificados y emprender actividades comerciales fuera del ámbito agrícola.


1.4 La Salud

Se deben organizar y coordinar los programas agrícolas y sanitarios para generar grandes beneficios de productividad y bienestar. Las enfermedades como el paludismo, la tuberculosis o el VIH/SIDA han reducido la productividad agrícola sobretodo en el África subsahariana.
Políticas de protección social sobre las familias afectadas son imperiosamente necesarias ya que algunos países presentan un porcentaje del 20% o superior de la población en edad más productiva (entre 25 y 30 años) gravemente enferma o muerta.
La agricultura puede presentar a su vez riesgos para la salud de los habitantes más pobres de las zonas rurales. El riego puede aumentar la incidencia de paludismo y las intoxicaciones con plaguicidas, que provocan 355.000 muertes anuales. La gripe aviar y otras posibles enfermedades de transmisión animal representan una amenaza reciente y de fuerte alarma social.


2. Conseguir que la agricultura de pequeños productores sea más productiva y sostenible:

Para lograr este objetivo se emplea una amplia gama de instrumentos y herramientas políticas:

- Mejorar los incentivos de precios e incrementar la calidad y la cantidad de la inversión pública.
- Mejorar el funcionamiento de los mercados de productos.
- Ampliar el acceso a los servicios financieros y reducir los riesgos en carencia de seguros.
- Mejorar la actividad de las organizaciones de trabajadores.
- Promover la innovación mediante la ciencia y la tecnología.
- Lograr una agricultura más sostenible y proveedora de servicios ambientales.



2.1. Mejorar los incentivos de precios e incrementar la calidad y la cantidad de la inversión pública.

El Banco Mundial (BM) propone políticas de liberalización a las importaciones, lo que dice beneficiara a los/las pobres agricultores/as que son compradores netos de alimentos, pero no obvia que muchos productores saldrán perjudicados. Para estos, el BM plantea políticas sociales de estado, adaptadas a cada lugar.

Las ayudas están cambiando de las antiguas prácticas de apoyo directo relacionadas con los precios de los productos, a otras formas menos distorsionadoras, como la transferencia de efectivo “desconectada” de la producción.

El informe del BM presenta la liberalización total del mercado como la solución para los países pobres, pero hemos podido comprobar con la crisis de los alimentos de 2008, que los países mas perjudicados han sido los más pobres, donde en muchos casos no han podido hacer frente ni al subministro básico de alimentos.

Es cierto que con la plena liberalización algunos países se verían beneficiados. Si tratamos el tema del algodón países como Chad, Sudán, Burkina Faso, Mali y Benín, podrían beneficiarse, siempre y cuando todos los países dejen de subvencionar sus producciones como hace Estados Unidos con su algodón.

Junto con las políticas de liberalización, se requiere de políticas y programas complementarios de ayuda al comercio para compensar a los damnificados, programas de transferencia para facilitar la adaptación de los pequeños agricultores e inversiones en bienes públicos y reformas institucionales.


2.2. Mejorar el funcionamiento de los mercados de productos.

Los cambios en los mercados agrícolas ha producido la aparición de nuevos actores que pueden ser una oportunidad para los pequeños agricultores.
Respecto a los mercados existen distintas soluciones:

- Mercados de alimentos básicos.
- Exportaciones tradicionales a granel.
- Mercados de alto valor.
- Mercados de insumos.


2.2.1. Mercados de alimentos básicos

Reducir los costos de transacción y los riesgos en los mercados de alimentos básicos puede acelerar el crecimiento y beneficiar a las economías más pobres.
A parte de las inversiones en infraestructuras una de las innovaciones más prometedoras son las bolsas de productos básicos, sistemas de información sobre mercados por radio o sms, resguardos de depósito y gestión del riesgo.
Los contratos de futuros hechos en bolsa puede ayudar a relativizar el riesgo de los precios de los productos básicos.
En los países agrícolas la volatilidad de los precios junto con la irregularidad de cosechas hace necesario contar con una red de protección oficial eficaz como mínimo hasta que la zona mejore estabilice su mercado o mejore sus ingresos.


2.2.2. Exportaciones tradicionales a granel.

La tendencia a la baja de los precios internacionales del café y el algodón ha generado una amenaza para la subsistencia de millones de productores.
En este nuevo marco de liberalización se requiere que el estado regule las operaciones comerciales para que sean justas y eficientes.
Otra alternativa para los pequeños productores es el comercio justo y la mejora de la calidad que pueden ser nuevas oportunidades para acceder a los mercados de manera más rentable.


2.2.3. Mercados de alto valor.

Los mercados de alto valor son los mercados agrícolas que más han crecido en los países en desarrollo, por tanto la participación de los pequeños agricultores en estos mercados es otra buena oportunidad.
A su vez la revolución de los supermercados puede ser un nuevo actor y aliado para los pequeños productores. En algunos países de Latinoamérica los supermercados representan el 60% del total de la venta minorista de productos agrícolas.
Para que se dé la participación en estos mercados se requiere de infraestructura de mercado, mejor capacitación técnica, acciones colectivas canalizada a traves de organizaciones de productores e instrumentos de gestión del riesgo. Se deben cumplir estrictas normas de sanidad y calidad si se quiere entrar en los mercados internacionales. Para lograrlo se debe hacer inversión desde las instituciones públicas y del sector privado, en legislación, investigación, infraestructuras, supervisión y certificación de los procesos.


2.2.4. Mercados de insumos.

En algunas zonas, principalmente en el África Subsahariana, los mercados de semillas y fertilizantes, son muy deficitarios, debido a los altos costos de transacción y la economía de escala.
Las subvenciones a los insumos deben encaminarse a solventar las dificultades que encuentra el mercado, con estimulación de la demanda de los mercados privados mediante vales de compra puntuales.

2.3. Ampliar el acceso a los servicios financieros y reducir los riesgos en carencia de seguros.

El sector agrícola sigue teniendo limitaciones financieras, con productos de alto costo cuando estos existen. La dificultad de acceso a estos créditos es doble ya que a parte de su elevado coste la carencia de bienes que sirvan de garantía hace imposible acceder a ellos.

La desaparición de las líneas de crédito especiales para la agricultura de carácter público ha creado enormes carencias.

Una buena oportunidad para el financiamiento del sector rural, es la revolución que han producido las microfinanzas (que dan acceso al crédito sin exigir aval), que han permitido a millones de pobres especialmente mujeres, obtener préstamo.

Las cadenas de suministros integradas y la explotación agrícola por contrato, han facilitado un mejor clima financiero que junto a las tecnologías de la información han reducido costos de transacción, permitido préstamos, aparición de tarjetas de crédito para pagar insumos y realizar transacciones bancarias por telefonía móvil.


La gestión del riesgo de desastres naturales, crisis sanitarias, volatilidad de precios y cambios políticos supone un alto coste para el bienestar y la eficiencia de los hogares rurales. Las políticas gubernamentales han sido en gran medida ineficaces, y el gran número de iniciativas que se han dado pocos logros ha generado en el campo agrícola.

Las descapitalizaciones que se sufren en estos casos generalmente son irreversibles así como los problemas de desnutrición y salud infantil y la desescolarización repercutiendo no solo en el momento actual sino a largo plazo.


2.4. Mejorar la actividad de las organizaciones de trabajadores.

La acción colectiva de las OP (organizaciones de productores) puede reducir los costes de transacción, obtener cierto poder en los mercados y aumentar su participación a nivel de diseño de políticas nacionales. Para los pequeños agricultores estas organizaciones les confieren mayor competitividad. Acostumbran a llenar el vacío dejado por los estados a nivel de suministro de insumos, crédito y líneas de comercialización.
A menudo la eficacia se ve limitada por la poca o mala capacidad de gestión y su poco reconocimiento institucional.
Las políticas que se debe realizar han de facilitar el derecho a organizarse, capacitar a sus dirigentes, empoderar a las mujeres y jóvenes agricultores.


2.5. Promover la innovación mediante la ciencia y la tecnología.

Las políticas han de incrementar considerablemente las inversiones en innovación y desarrollo para reducir la brecha entre países del norte y del sur. Actualmente la inversión en el norte es 9 veces mayor que en el sur.
La rentabilidad de la inversión tecnológica obtiene registros que difícilmente se obtienen e otro tipo de inversiones, en más de 700 proyectos evaluados, la rentabilidad media obtenida es del 43%. Las principales deficiencias que plantea la inversión científica son a nivel de mercado y de gestión de proyectos.
En África Subsahariana, el bajo nivel de inversión en investigación y desarrollo y la escasa transferencia de tecnología ha sido proporcional al estancamiento del rendimiento de las cosechas de cereales.

El bajo nivel de gasto es solo una parte del problema, muchas de las organizaciones públicas de investigación padecen serias limitaciones en materia de dirigencia, gestión y financiamiento.

Por otro lado, los mercados de alto valor son una oportunidad para inversiones de capital privado en la cadena de valor. En algunos casos se necesita que el sector público, privado, agricultores y sociedad civil se asocien para financiar, desarrollar y adaptar innovaciones.

La biotecnología y estrategias para aprovechar los procesos biológicos y ecológicos así como técnicas de labranza de conservación, cultivos de cobertura, control biológico de plagas, son éxitos específicos para algunas zonas. Esto implica acciones descentralizadas, con enfoques más participativos y desarrollar técnicas y productos biotecnológicos con capital público, pensando en las comunidades con menos recursos, como el caso del algodón Bt en China e India, con magníficos resultados en pequeñas explotaciones.


2.6. Lograr una agricultura más sostenible y proveedora de servicios ambientales.

La impronta ambiental de la agricultura ha sido enorme, pero hay muchas oportunidades de reducirla. Desde la cumbre de Rio en 1992 se tiene en cuenta la importancia de las cuestiones ambientales. El futuro de la agricultura se une intrínsecamente a la custodia de los recursos naturales de los que depende.

Tanto la agricultura intensiva como extensiva presentan graves problemas ambientales. La intensificación de la agricultura ha producido reducción de la biodiversidad, mala gestión del agua, contaminación por agroquímicos, intoxicaciones por pesticidas y en muchos casos daños a la salud.
Muchas zonas rurales padecen deforestación, erosión del suelo, desertización, degradación de pastizales y cuencas hídricas.

La respuesta política a este problema es hallar un sistema de producción más sostenible ya que no se puede desacelerar el crecimiento agrícola actual. La participación activa de la mujer en las organizaciones comunitarias mejora la eficacia de la ordenación de los recursos naturales y la capacidad para resolver conflictos.

El pago de los servicios ambientales puede ayudar a superar las fallas del mercado. La protección de las cuencas hídricas y de los bosques genera servicios ambientales (agua potable, flujos de agua estable, secuestro de carbono y protección de la biodiversidad). La certificación ambiental de los productos facilita que los consumidores paguen por la ordenación ambiental sostenible, como por ejemplo por el café cultivado a la sombra o el comercializado según normas de comercio justo.

Por ejemplo, la ordenación del agua de regadío mejora la productividad de este recurso, se reduce la contaminación del agua y la extracción insostenible de los acuíferos. Para conseguir esto cabe invertir en infraestructuras, organizar a los usuarios locales e invertir en tecnología. En definitiva, administrar el riego de forma colectiva.


2.6.1 La urgencia de abordar el cambio climático.

Las personas pobres que dependen de la agricultura son las más vulnerables al cambio climático. La comunidad internacional debe incrementar con urgencia políticas de apoyo y refuerzo de los sistemas agrícolas frente a las variaciones climáticas, en particular en África. Sobre la base de quien contamina paga, los países ricos tienen la obligación de compensar a los países pobres por los costos de adaptación al cambio climático.

La agricultura y la deforestación de los países en desarrollo son uno de los principales emisores de gases de efecto invernadero, entre el 22% y el 30% del total de emisiones. La deforestación anual se cifra en 13 millones de hectáreas.


2.6.2. Biocombustibles

Una oportunidad para mitigar el cambio climático es la producción cada vez más eficaz y mejor de los biocombustibles. Hay que evitar las políticas de protección sobre biocombustibles a partir de granos básicos, ya que esto puede interferir en los precios de los productos básicos como sucedió en 2008.



3. Economía rural dinámica:

Dos son las líneas principales de actuación política para lograr dinamizar la economía rural:

- Generar empleo en zonas rurales
- Establecer redes de protección


3.1. Generar empleo en zonas rurales.

Debido al rápido crecimiento demográfico de las zonas rurales y el estancamiento del empleo en el sector agrícola, la creación de empleo es un enorme desafío. En Asia y América latina entre el 45% y el 60% de la mano de obra rural participa de la agricultura.
Las nuevas oportunidades de empleo en la nueva agricultura y el sector rural no agrícola serán copadas por las personas más capacitadas partiendo en desventaja las mujeres, debido a su menor nivel educativo.
La migración puede ser una oportunidad de mejora o en muchos casos simplemente el mero traslado de la pobreza del entorno rural al medio urbano.

La prioridad en materia política, es crear más empleos tanto en la agricultura como en economía rural no agrícola; se requiere para eso un clima favorable a la inversión privada mediante la conexión de los mercados locales con cadenas de mayor proyección, reduciendo los costes de transacción, inversión en infraestructuras y el suministro de servicios empresariales e información de mercado.
El gran reto es conseguir empleos de mayor remuneración, reducir la discriminación por sexos con políticas de igualdad y fomentar la educación y la capacitación con incentivos a los padres para formar a sus hijos, elevar la calidad de las escuelas y formar a las nuevas generaciones en las necesidades reales de los mercados locales.


3.2. Redes de protección.

Brindar asistencia social a las personas que son crónica o temporalmente dependientes de ayuda incrementa su eficiencia y su bienestar.
Programas de salario garantizado, transferencia de efectivo y ayuda alimentaria protegen a los sectores más vulnerables en época de crisis.

Es muy importante evitar que estos programas perjudiquen al mercado laboral y a la economía de los alimentos, provocando desincentivo al trabajo para sus beneficiarios, o dándose un mal uso por los receptores generándose un mercado negro y trafico de productos de primera necesidad. Por tanto, se debe alcanzar a los más necesitados en el momento oportuno y durante el periodo de tiempo justo y necesario.


Características de los programas de agricultura para el desarrollo

Una agricultura fundamentada en el desarrollo requiere para su correcta aplicación disponer de un marco de políticas que tenga en cuenta el comportamiento de todos los actores relacionados: el Estado, las instituciones internacionales, la sociedad civil, el sector privado, los donantes y los productores y sus organizadores.

Los programas destinados a desarrollar un país mediante su agricultura deben potenciar todas aquellas vías que posibiliten a la población salir de la pobreza. De esta manera, se deberá trabajar en la mejora de la agricultura minifundista, el empleo asalariado o por cuenta propia en la economía rural no agrícola i la migración a zonas urbanas, con la finalidad de alcanzar los siguientes objetivos:

- Ampliar el acceso a los mercados y establecer cadenas de valores eficientes.
- Mejorar la competitividad de los pequeños agricultores y facilitarles el ingreso en los mercados.
- Mejorar los medios de vida de quienes trabajan en la agricultura de subsistencia y en empleos rurales no cualificados.
- Aumentar el empleo en el sector agrícola y en la economía rural no agrícola y mejorar las capacidades.

Los programas de agricultura para el desarrollo deben integrar estos cuatro objetivos y establecer los indicadores que permitan su evaluación en el tiempo.
A su vez, para que estos programas sean viables deben diseñarse respetando tanto aspectos sociales como económicos y ambientales. Es decir, deben tener en cuenta la totalidad de la población afectada (hombres, mujeres, niños, minorías étnicas, etc.), ser accesibles desde el punto de vista financiero y conseguir minimizar el impacto negativo sobre el medio, satisfaciendo las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones.

El hecho de que estos aspectos sean comunes en todos los programas, no significa que los programas sean universales, sino más bien al contrario, los programas deben ser diferenciales y adaptarse a las particularidades de cada país.


Enfoque de los programas según el país

Países agrícolas

En los países agrícolas es fundamental que los programas vayan enfocados a un crecimiento económico nacional basado en la mejora de la productividad agrícola, que actuará también como instrumento para la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria.
Se requiere una revolución de la productividad basada en los pequeños agricultores y centrada en los alimentos básicos pero incluyendo también exportaciones tradicionales y no tradicionales.
Es básico también que se invierta a largo plazo en la ordenación del suelo y el agua con el fin de aumentar la capacidad de adaptación de los sistemas agrícolas, en especial entre quienes practican la agricultura de subsistencia en lugares aislados y en condiciones riesgosas.
Incentivar el crecimiento agrícola activará la economía rural no agrícola en lo que respecta a la producción de bienes y servicios para el mercado interno.

Las medidas a favor del desarrollo agrícola deben descentralizarse a fin de poder adaptarlas a las condiciones locales. Y los programas de distintos países deben coordinarse para conseguir un mercado más amplio y lograr economías de escala en servicios como investigación y desarrollo.
El programa exigirá estabilidad económica, políticas que mejoren los incentivos para los productores y el comercio y un considerable aumento de la inversión pública (en infraestructuras, caminos y comunicaciones) a fin de mejorar el acceso a los mercados en investigación y desarrollo.


Países en proceso de transformación

El principal objetivo de los programas en los países en transformación debe ser el de reducir las diferencias de ingreso entre las zonas rurales y urbanas y combatir la pobreza rural. Alcanzar este objetivo representaría un descenso enorme del índice de pobreza a nivel mundial.

El crecimiento demográfico está provocando la disminución del tamaño de los establecimientos agrícolas que se vuelven tan pequeños que corren riesgo de no sobrevivir a menos que se disponga de oportunidades de obtener ingresos fuera de ellos.

La disparidad de ingresos entre las diferentes realidades de un mismo país va en aumento. Resolverlas mediante subvenciones podría impulsar la competencia por el gasto fiscal, que representaría un elevado coste de oportunidad para los bienes públicos y las necesidades rurales básicas. En cambio, si estas diferencias se solventan mediante la protección de las importaciones, aumentaría el coste de los alimentos perjudicando así a los más pobres, consumidores netos de alimentos.

Los programas en este tipo de países deben abordar a la vez todos los caminos que permitan salir de la pobreza: agricultura, empleo del sector, empleo en la economía rural no agrícola y la migración. Pero si se logra una voluntad política no es necesario caer en subvenciones ni protecciones, sino que podría optarse por la alternativa de diversificar los sistemas agrícolas para ampliar las vías de salida. Un ejemplo seria optar por los productos de alto valor (cuyo mercado está actualmente en auge).

En este tipo de países es conveniente acelerar la transferencia de mano de obra a los sectores dinámicos de la economía mediante cuantiosas inversiones en la capacitación de la población actual y de las futuras generaciones.


Países urbanizados

Los llamados países urbanizados están experimentando actualmente un auge de establecimientos de venta minorista de alimentos. Los programas dirigidos a estos países deben aprovechar estas circunstancias y trabajar por vincular a los pequeños agricultores con los mercados modernos de alimentos y generar buenos empleos. De esta manera, se conseguirá reducir la elevada pobreza rural que todavía hay en estos países.

Pero para que los pequeños/as agricultores/as puedan alcanzar un nivel competitivo capaz de subministrar la mercancía a los supermercados es esencial que se amplíe el acceso a los activos (en particular a la tierra) por parte de los/las agricultores/as y que estos formen parte de organizaciones de productores eficaces.


Ejecutar un programa de agricultura para el desarrollo

Para poner en práctica los programas, resulta fundamental:

- Fortalecer la capacidad del Estado y los ministerios de agricultura para emprender reformas de gran magnitud.
- Fortalecer la sociedad civil y la democracia, como por ejemplo las organizaciones de productores que pueden hacer oír la voz de pequeños/as productores/as y exigir cuentas a las autoridades.
- Combinar los servicios centralizados y los descentralizados.
- Mejorar la eficacia de los donantes.
- Reforma de las instituciones internacionales.



BIBLIOGRAFIA

Arabella Fraser, Oxfam Internacional (2009). Agricultura para el desarrollo.
Banco Mundial (2008). Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para el desarrollo.